Bulletin Officiel du Travail, de l’Emploi et de la Formation Professionnelle
N^o 2002/11  du jeudi 20 juin 2002

Délégation générale à l’emploi
et à la formation professionnelle

Circulaire DGEFP n^o 2002-32 du 4 mai 2002 concernant les coûts de référence des subventions en matière d’insertion et de qualification professionnelles

NOR :  MESF0210118C

(Texte non paru au Journal officiel)

La ministre de l’emploi et de la solidarité, à Mesdames et Messieurs les préfets de région (directions régionales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle) ; ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (direction du budget, direction des entreprises commerciales, artisanales et de services, direction de l’action régionale et de la petite, moyenne industrie) ; ministère de la justice (direction de l’administration pénitentiaire, ministère de l’éducation nationale, direction de l’enseignement supérieur, direction de l’enseignement scolaire) ; ministère de la jeunesse et des sports (délégation aux formations) ; ministère de la fonction publique et de la réforme de l’Etat (direction générale de l’administration et de la fonction publique) ; ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement (délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale) ; ministère de l’agriculture et de la pêche (direction générale de l’enseignement et de la recherche) ; ministère de l’équipement des transports et du logement, secrétariat d’Etat au tourisme (direction du tourisme).
    Afin d’aider les services de l’Etat, dans le cadre de la liberté d’octroi de la subvention et de la suppression des barèmes de la formation professionnelle, la présente circulaire vise à donner des repères aux gestionnaires garants de l’optimisation de la gestion des crédits publics.
    Cette circulaire s’appuie sur la notion de coût complet, définie comme la somme des coûts du personnel et des coûts de gestion (encadrement - amortissement des équipements - frais de gestion - administration), et identifie désormais des coûts moyens constatés qui peuvent servir de référence dans le cadre de l’analyse des dossiers de subventionnement par les services instructeurs.
    Chaque année, une circulaire du ministère de l’emploi et de la solidarité fixait jusqu’à présent des barèmes concernant les prix de fonctionnement et d’équipement des actions de formation et d’insertion professionnelles.
    Le décret du 7 mars 2001 portant sur le nouveau code des marchés publics fait entrer la formation professionnelle dans son champ. Pour les services de qualification et d’insertion professionnelles, une procédure allégée s’applique, conformément à l’article 30 du code.
    Le champ de l’insertion et de la formation professionnelles présentant un caractère à la fois d’intérêt général et concurrentiel, il importe d’adopter la démarche la plus appropriée, c’est-à-dire soit l’octroi d’une subvention, soit l’achat d’une prestation.
    Depuis l’entrée en vigueur du nouveau code des marchés publics, le 10 septembre 2001, un système de prix négocié a succédé à un régime de prix fixé par l’Etat (barèmes). Ceci n’empêche nullement certains acheteurs d’encadrer la négociation par des outils internes d’aide à la décision.
    Cependant, les activités de formation et d’insertion professionnelles visées par la présente circulaire sont subventionnées et n’appellent pas de mise en concurrence selon les procédures des marchés publics. La personne publique dispose de la liberté d’octroi de la subvention et de la libre participation au financement des charges.
    Concernant la subvention, la référence à la notion de coût s’avère plus adaptée que la notion de prix puisque l’aide versée par la personne publique pour des activité dont elle n’a pas pris l’initiative ne constitue pas le prix d’une acquisition de biens ou de services.
    La prise en charge de la totalité ou d’une partie des coûts engagés par l’organisme demandeur fait l’objet d’une demande de subvention. Les services de l’Etat analysent alors la pertinence du financement des charges de la structure, de son équipement, ou de ses activités au regard des politiques publiques. La subvention peut prendre en charge tout ou partie des coûts.

1.  Les typologies de subventions

    La subvention est une contribution financière versée par une personne publique pour des activités qui présentent un caractère d’intérêt général, initiées par un tiers pour répondre à des besoins que celui-ci a définis. Elle ne constitue pas le prix d’une acquisition de biens ou de services.
    Il existe trois types de subventions :
    -  les subventions de fonctionnement afin de participer aux charges de la structure ;
    -  le montant global des subventions de fonctionnement ne doit pas être supérieur aux charges prévisionnelles de fonctionnement de la structure ;
    -  les subventions d’équipement afin de contribuer au financement des moyens nécessaires à la structure pour réaliser son objet social et son programme d’activités.
    Elles sont formalisées par des décisions attributives qui indiquent les montants et les modalités de liquidation des subventions allouées :
    -  les subventions destinées à financer un programme d’activités ou une action.
    Ces activités, variées dans le domaine de la formation et l’insertion professionnelles, doivent être définies et budgétisées.
    Dans ce cas la subvention est affectée à un projet précis et utilisée conformément au but pour lequel elle a été sollicitée.
    Plusieurs cas peuvent se présenter :
    Les subventions de fonctionnement :
    Cas n^o 1 : subvention de la quasi-totalité (à part les cotisations des membres, par exemple) du budget prévisionnel d’une structure non lucrative dont l’objet social et le programme d’activités répondent aux politiques d’un seul financeur public.
    Cas n^o 2 : participation aux charges de structure permettant la réalisation globale de l’objet social et du programme d’activités sans choisir de privilégier telle ou telle activité.
    Cette subvention est une aide partielle qui induit un cofinancement.
    Les subventions d’équipement :
    Cas n^o 3 : financement de la totalité d’un devis d’équipement servant à réaliser l’objet social de la structure.
    Cas n^o 4 : financement partiel d’un équipement servant à l’objet social de la structure ou ciblé sur certaines activités de l’organisme demandeur.
    Les subventions pour un programme ou une action :
    Cas n^o 5 : le financeur public centre son intervention sur certaines activités effectuées par l’organisme demandeur et octroie une subvention sur la totalité des activités choisies qui correspondent à une politique publique du financeur.
    L’organisme demandeur indique alors les coûts complets de l’activité à subventionner.
    Si la structure n’utilise pas de comptabilité analytique et ne peut pas dégager le coût complet de l’activité à subventionner, le gestionnaire de subvention peut alors s’appuyer sur les coûts de référence situés dans l’annexe de cette circulaire qui constate les prix moyens réels et complets de la profession par types d’actions de formation ayant des coûts analogues.
    Cas n^o 6 : le financeur public contribue partiellement au financement de certaines activités sur la même base de calcul de la subvention que précédemment.
    Il fixe librement le niveau de sa participation.
    La structure doit avoir un compte d’emploi de la subvention ce qui sous entend une comptabilité analytique ou une codification comptable de toutes les transactions afférentes à l’activité subventionnée afin de faciliter les contrôles, sauf règles particulières des collectivités publiques concernées.

2.  Critères d’attribution

    Si le gestionnaire de subvention est libre de fixer les critères d’attribution, il apparaît essentiel cependant, avant d’attribuer une subvention, de vérifier un certain nombre d’éléments :
    -  la subvention doit s’inscrire dans le cadre d’une politique publique correspondant à des lignes budgétaires identifiées ;
    -  la subvention nécessite l’élaboration d’un cahier des charges fixant les conditions de réalisation des actions attendues du bénéficiaire, des critères et des indicateurs de suivi-évaluation ;
    -  l’organisme demandeur doit remplir ses devoirs en matière fiscale et sociale ;
    -  il convient de s’assurer du respect de la Convention collective nationale des organismes de formation pour les organismes privés ;
    -  la subvention doit être contractualisée par une convention de subvention indiquant, outre l’objet général de l’association, l’objet particulier de l’action, sa place dans l’activité de l’association et dans la politique publique mise en place par le ministère, le coût global de l’action et le montant de la participation financière de la personne publique ;
    -  l’octroi de la subvention implique un suivi et une évaluation par le financeur et la rédaction d’un rapport d’activités par l’organisme aidé. Les conditions d’utilisation des subventions sont contrôlées (services de contrôle de la formation professionnelle continue, inspections générales, chambres régionales des comptes, contrôles européens) ;
    -  la convention doit prévoir les modalités de contrôle du prix de revient et d’évaluation qui peut s’effectuer dans un délai de deux ans après le paiement du dernier versement ;
    -  si l’administration estime que le titulaire ne remplit pas sa mission et si le délai prévu pour la réalisation de l’action se trouve dépassé, l’administration peut résilier la convention (prévoir des clauses de dénonciation de la convention) ;
    -  le contrôle des subventions versées est effectué, outre par le contrôleur financier et les corps de contrôle, par l’ordonnateur, qui vérifie la conformité de l’activité ou du programme réalisé avec le projet ayant motivé le versement de la subvention ainsi que l’utilisation de la subvention dans le délai indiqué dans la décision d’attribution.
    L’approche par les coûts :
    De nombreuses réflexions sur les coûts réels des organismes de formation publics et privés ont été menées notamment par les organisations professionnelles auprès de leurs membres, ou dans des groupes de travail régionaux ou nationaux à partir de l’analyse de cas concrets.
    Ce faisceau de réflexions permet de déterminer une grille générale et constitue un repère utile aux gestionnaires.
    La référence, soit à des coûts réels complets moyens constatés sur le plan national soit à des coûts complets particuliers mentionnés par l’organisme demandeur, permet de calculer les subventions selon la réalité des coûts.
    L’annexe à la présente circulaire est destinée à donner aux gestionnaires des éléments d’appréciation des coûts moyens constatés en regroupant des exemples d’actions concernées ayant des coûts analogues (en gras figurent les modes de tarifications les plus pertinents, de l’heure-stagiaire, de l’heure-groupe ou de la journée intervenant).
    Elle devrait faciliter la décision qu’ils auront à prendre dans le cadre des subventionnements des actions de formation et d’insertion professionnelles et garantir la cohérence nationale entre les différents financeurs publics.
    Chaque ministère peut analyser les indicateurs de coûts d’une action de formation qu’il subventionne et proposer aux gestionnaires des outils leur permettant un calcul optimal des subventions qu’ils versent.
    Le choix des critères :
    Le gestionnaire de subvention peut choisir un ou plusieurs critères de financements à intégrer dans le cahier des charges :
    -  financements unitaires (exemples : heure-stagiaire ou heure-groupe) ;
    -  financements forfaitaires (exemples : à la journée d’intervenant ou à la prestation).
    L’heure-stagiaire a été le plus souvent le seul critère d’attribution du financement public en raison de sa simplicité et de la nécessité de préciser un résultat statistique par bénéficiaire. Mais s’il est utilisable dans une logique de prix, il n’est pas toujours pertinent dans une logique d’analyse de coûts.
    Les critères d’heure-groupe ou de forfait à la journée ou à la prestation permettent d’apprécier l’activité de l’organisme de formation et de ses coûts. En revanche, ils ne permettent pas d’identifier le nombre de personnes formées.
    Il est possible de croiser les indicateurs de coûts nécessaires à la gestion d’un dispositif (comme l’heure-stagiaire) avec les indicateurs de coûts révélateurs des dépenses effectivement engagées par le prestataire (comme l’heure-groupe ou le coût forfaitaire).
    Il est également possible de partir des coûts réels complets constatés et les diviser par le nombre de stagiaires effectivement formés pour avoir a posteriori le coût réel complet par heure-stagiaire.
    On dispose alors d’un indicateur de coût fiable de l’« heure-stagiaire » qui peut servir de base pour le calcul d’une future subvention (en rappelant que celle-ci ne couvre pas nécessairement la totalité du coût complet demandé).
    Les chiffres suivants ont été élaborés selon cette démarche. Ils sont issus d’analyses effectuées par différents acteurs de la formation et de l’insertion professionnelle en veille permanente sur ce sujet.
    Les chiffres proposés correspondent à des moyennes, et doivent être pondérés en fonction de certains critères susceptibles de générer des variations importantes comme :
    -  les domaines de formation, certains demandant des moyens techniques renforcés et l’utilisation abondante de matières consommables (exemples : certaines formations artisanales, essence pour formations permis) ;
    -  les niveaux de formation élevés (exemple : formations ingénieurs), ou formations très spécialisées (formations soudeurs autogènes) demandant des formateurs-experts ;
    -  les lieux de formation (par exemple en zone rurale), certains lieux étant lointains donc plus coûteux (exemple des stages langues et formations à l’étranger) ou demandant des espaces importants (terrains d’exercice pour des formations liées au BTP, pistes poids lourds) ;
    -  l’organisation pédagogique (alternance avec un suivi continu et constituant un acte pédagogique, degré d’individualisation important, ingénierie de la formation élaborée ou novatrice, utilisation des méthodes et moyens pédagogiques modernes) ;
    -  le nombre et les caractéristiques du public, certains publics difficiles demandant des groupes restreints, certaines formations nécessitant une formation quasi-individuelle pour les travaux pratiques (grutiers, permis poids lourds, conduite d’engins, chariots-élévateurs, réparation ascenseurs, automates programmables) ;
    -  les différentes prestations en amont et en aval de la formation intégrées à la condition qu’elles se situent dans un parcours cohérent de chaînage d’actions. Ces prestations sont identifiées dans la Convention collective nationale des organismes de formation.
    Ces critères peuvent être faibles, moyens ou renforcés pour chaque action.
    L’analyse de cette pondération conduira le gestionnaire à minorer ou majorer le coût de référence moyen de subvention présenté en annexe de cette circulaire.

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*   *

    Les difficultés d’application de la présente instruction doivent être adressées, pour ce qui concerne les services du ministère en charge de l’emploi et de la formation professionnelle, à la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (mission marché de la formation). Lorsque sa mise en œuvre relève d’un autre ministère, les administrations centrales citées comme correspondantes de la présente circulaire sont directement interrogées, sans préjudice d’une éventuelle copie de la saisine adressée à la DGEFP.

La déléguée générale à l’emploi et à la formation professionnelle, C.  Barbaroux

ANNEXE  

    Typologie des actions par coûts constatés analogues : on peut classer en 6 catégories (TTC) :
    1^o  Formations à coûts réduits :
    Ces prestations utilisent des moyens humains et matériels peu coûteux : à analyser cas par cas selon le coût réel.
    Exemples : utilisation de bénévoles, locaux prêtés ou à loyers modérés, formations internes, autoformation...

    2^o  Formations conventionnelles avec des moyens classiques :
    Exemples : stages de quinze stagiaires environ, moyens pédagogiques limités (papier/crayon, rétroprojecteur), formateurs relevant de la Convention collective nationale des organismes de formation ou à statut public, action de date à date, action d’aide à l’insertion, formations professionnalisantes, actions pré-qualifiantes et qualifiantes ou à visées diplômantes avec du matériel technique de base, formations linguistiques, remise à niveau, suivi des stagiaires en entreprises en cas de formation par alternance...

    3^o  Formations offrant des actions individualisées :
    Exemples : actions à entrées et sorties permanentes avec conventions individuelles, validation des acquis de l’expérience, ouverture annuelle, positionnement, entretiens, tests psychologiques, tests de pré-requis, recrutement, action d’aide à l’orientation, bilan de compétences, accompagnement des publics difficiles vers et dans l’emploi, relations avec les entreprises, les prescripteurs et les financeurs, formations ouvertes et à distance en lieux ressources ou en espace collectif, formations pré-qualifiantes, qualifiantes et diplômantes avec matériel technique coûteux, besoin de matières consommables pour les formations, suivi-évaluation personnalisé, jury pour les titres et diplômes...

    4^o  Formations mobilisant des moyens coûteux :
    Exemples : caristes, stages de formation nécessitant des compétences rares ou spécifiques, stages ou FOAD dans zones rurales désertifiées, chantier-école, sous-groupes à effectifs réduits obligatoires...

    5^o  Interventions d’ingénierie et d’expertise :
    Exemples : ingénierie de projet (construction de parcours de formation), ingénierie de formation (conception de nouveaux produits pédagogiques), constitution d’un réseau d’entreprises...

    6^o  Formations spécifiques utilisant des moyens très coûteux et des effectifs réduits obligatoire :
    Exemples : stages de formation avec experts de haut niveau, matériel technique et de simulation coûteux comme les formations de conduite d’engins, permis poids lourds, maintenance industrielle sur machines coûteuses... ou prise en charge totale des stagiaires (transport, hébergement, restauration, formation, suivi socio-éducatif et sanitaire des stagiaires) variations importantes demandant une analyse des coûts réels au cas par cas.