Bulletin Officiel du Travail, de lEmploi et de la Formation Professionnelle
No 2001/14 du dimanche 5 août 2001
Décision no 2001-450 DC du 11 juillet 2001
NOR : CSCL0104980S
LOI PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS DORDRE SOCIAL,
ÉDUCATIF ET CULTUREL
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 2 juillet 2001, par MM. Henri de Raincourt, Jean-Paul Hugot, Louis Althapé, Jean Bernard, James Bordas, Gérard Braun, Dominique Braye, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calméjane, Auguste Cazalet, Gérard César, Jean Chérioux, Jean Clouet, Jean Cornu, Jean-Patrick Courtois, Xavier Darcos, Désiré Debavelaere, Jean-Paul Delevoye, Robert Del Picchia, Charles Descours, Michel Doublet, Paul Dubrule, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Paul Emin, Jean-Paul Emorine, Michel Esneu, Hubert Falco, André Ferrand, Hilaire Flandre, Gaston Flosse, Jean-Claude Fourcade, Bernard Fournier, Philippe François, Yann Gaillard, Philippe de Gaulle, Patrice Gélard, François Gerbaud, Paul Girod, Alain Gournac, Louis Grillot, Georges Gruillot, Pierre Guichard, Mme Anne Heinis, MM. Alain Hethener, Jean-François Humbert, Lucien Lanier, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, René-Georges Laurin, Jacques Legendre, Guy Lemaire, Simon Loueckhote, Roland du Luart, Max Marest, Philippe Marini, Paul Masson, Serge Mathieu, Jean-Luc Miraux, Paul Natali, Lucien Neuwirth, Joseph Ostermann, Xavier Pintat, Guy Poirieux, André Pourny, Victor Reux, Charles Revet, Henri Revol, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Michel Rufin, Jean-Pierre Schosteck, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, René Trégouët, Maurice Ulrich, Jacques Valade, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, Serge Vinçon et, le 5 juillet 2001, par M. Bernard Seillier, sénateurs, dans les conditions prévues à larticle 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses dispositions dordre social, éducatif et culturel ;
Le Conseil constitutionnel ;
Vu la Constitution ;
Vu lordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de léducation ;
Vu la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, modifiée notamment par la loi no 2000-719 du 1er août 2000 ;
Vu la loi no 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 ;
Vu le décret no 85-497 du 10 mai 1985 relatif à lInstitut détudes politiques de Paris ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 5 juillet 2001 ;
Vu le mémoire présenté par M. Seillier, sénateur, enregistré le 5 juillet 2001 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant diverses dispositions dordre social, éducatif et culturel et, en particulier, contestent la conformité à la Constitution, en tout ou en partie, de ses articles 6, 17 et 36.
Sur la recevabilité du mémoire enregistré au secrétariat général du Conseil constitutionnel le 5 juillet 2001 :
2. Considérant que le deuxième alinéa de larticle 61 de la Constitution, sil prévoit que les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel par les membres du Parlement, réserve lexercice de cette faculté à soixante députés ou soixante sénateurs ;
3. Considérant que, par lettre en date du 4 juillet 2001, M. Bernard Seillier, sénateur, a fait parvenir au Conseil constitutionnel, sous sa seule signature, un mémoire par lequel il conteste dautres dispositions de la loi déférée ; quil résulte des dispositions susrappelées du deuxième alinéa de larticle 61 de la Constitution que ce mémoire doit être déclaré irrecevable ;
Sur larticle 6 de la loi :
4. Considérant que larticle 6 de la loi déférée insère, au titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale, un chapitre V bis intitulé « Fonds de réserve pour les retraites » et composé des articles L. 135-6 à L. 135-15 ; que ces articles ont pour objet de créer le « Fonds de réserve pour les retraites », de définir son statut juridique, de fixer ses missions, de déterminer la nature de ses ressources et de prévoir ses modalités de gestion et de contrôle ;
5. Considérant que les sénateurs, auteurs de la saisine, critiquent les articles L. 135-6 et L. 135-10 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction issue de larticle 6 de la loi déférée ;
En ce qui concerne le nouvel article L. 135-6 du code de la sécurité sociale :
6. Considérant que les sénateurs soutiennent que larticle L. 135-6 du code de la sécurité sociale méconnaît le principe dégalité devant la loi en ce que le fonds de réserve dont lutilisation est prévue à partir de 2020 ne bénéficie quà certains régimes obligatoires dassurance vieillesse, à savoir le régime général des travailleurs salariés et les régimes dits « alignés » sur le régime général, lesquels concernent les professions artisanales et les professions industrielles et commerciales ; quil exclut dautres régimes, tels que celui des professions libérales, alors pourtant que les ressources destinées à alimenter ce fonds ont une « origine largement universelle » ;
7. Considérant que le principe dégalité ne soppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce quil déroge à légalité pour des raisons dintérêt général pourvu que, dans lun et lautre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec lobjet de la loi qui létablit ;
8. Considérant que le législateur a décidé daffecter les ressources du fonds de réserve pour les retraites mis en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 susvisée à un nouvel établissement public de lEtat, le Fonds de réserve pour les retraites ; que ces ressources, auxquelles la loi ajoute des ressources complémentaires, permettront de constituer des réserves destinées à « contribuer à la pérennité des régimes de retraite » ; que, pour réserver le bénéfice de ce fonds à certains régimes obligatoires de retraite, le législateur a pu, sans porter atteinte au principe dégalité, prendre en considération la diversité des situations dans lesquelles se trouvent actuellement les différents régimes obligatoires dassurance vieillesse ; quen effet, le régime général et les régimes « alignés », dune part, et les autres régimes, en particulier celui des professions libérales, dautre part, se distinguent tant par leurs modes dorganisation et de fonctionnement que par les conditions auxquelles sont soumises leurs prestations ; que, par suite, le grief tiré de la rupture du principe dégalité doit être rejeté ;
En ce qui concerne le nouvel article L. 135-10 du code de la sécurité sociale :
9. Considérant que les sénateurs soutiennent quen vertu du nouvel article L. 135-10 du code de la sécurité sociale la gestion financière du fonds est confiée, par appels doffres, à des entreprises dinvestissement, dans lesquelles la Caisse des dépôts et consignations pourrait détenir des intérêts, alors quelle assure la gestion administrative de ce fonds ; que, selon eux, cette situation entacherait nécessairement le dispositif de partialité ;
10. Considérant que les dispositions du nouvel article L. 135-10 du code de la sécurité sociale ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte à légalité entre les entreprises dinvestissement susceptibles de participer aux appels doffres ouverts dans le cadre de la gestion financière du fonds ; que ces dispositions précisent au contraire que la gestion administrative du fonds « est indépendante de toute autre activité de la Caisse des dépôts et consignations et de ses filiales » ; que le nouvel article L. 135-13 oblige tout membre du directoire du fonds à « informer le président du conseil de surveillance des intérêts quil détient ou vient à détenir et des fonctions quil exerce ou vient à exercer dans une activité économique ou financière ainsi que de tout mandat quil détient ou vient à détenir au sein dune personne morale » ; quil lui interdit, par ailleurs, en ce qui concerne la mise en uvre de la gestion financière, de « délibérer dans une affaire dans laquelle lui-même ou, le cas échéant, une personne morale au sein de laquelle il exerce des fonctions ou détient un mandat a un intérêt » ; quil lui est également interdit de « participer à une délibération concernant une affaire dans laquelle lui-même ou, le cas échéant, une personne morale au sein de laquelle il exerce des fonctions ou détient un mandat a représenté une des parties intéressées au cours des dix-huit mois précédant la délibération » ; quen outre, le président du conseil de surveillance doit prendre « les mesures appropriées pour assurer le respect de ces obligations et interdictions » ; quenfin, le nouvel article L. 135-14 du même code soumet le fonds au contrôle de la Cour des comptes, de lInspection générale des affaires sociales et de lInspection générale des finances ; quau demeurant, il appartiendra tant aux autorités de contrôle quau juge compétent saisi par toute personne intéressée de veiller au respect du principe dégalité qui, en lespèce, implique la libre concurrence ;
11. Considérant quil résulte de tout ce qui précède que les griefs présentés contre larticle 6 de la loi doivent être rejetés ;
Sur larticle 17 de la loi :
12. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine estiment que le I de larticle 17 de la loi déférée, qui donne une nouvelle rédaction au I de larticle 39 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée relative à la liberté de communication, méconnaît larticle 11 de la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789, lobjectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants dexpression socioculturels, ainsi que larticle 34 de la Constitution ;
En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de larticle 11 de la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 et de lobjectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants dexpression socioculturels :
13. Considérant que les requérants reprochent aux nouvelles dispositions, dune part, de diminuer « de façon excessive la portée des dispositions législatives assurant la limitation des concentrations dans le secteur de la communication audiovisuelle » et, dautre part, de « porter atteinte à la liberté des personnes possédant ou contrôlant des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre et à la liberté des auditeurs de ces services » ;
14. Considérant quaux termes de larticle 11 de la Déclaration de 1789 : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de lhomme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de labus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. » ;
15. Considérant que le pluralisme des courants dexpression socioculturels est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; que le respect de ce pluralisme est lune des conditions de la démocratie ; que la libre communication des pensées et des opinions, garantie par larticle 11 de la Déclaration, ne serait pas effective si le public auquel sadressent les moyens de communication audiovisuels nétait pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur privé que dans celui du secteur public, de programmes qui garantissent lexpression de tendances de caractère différent dans le respect de limpératif dhonnêteté de linformation ;
16. Considérant quil appartient au législateur, compétent en vertu de larticle 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour lexercice des libertés publiques, de concilier, en létat de la maîtrise des techniques et des nécessités économiques, lexercice de la liberté de communication résultant de larticle 11 de la Déclaration de 1789 avec, dune part, les contraintes inhérentes à la communication audiovisuelle et, dautre part, les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de lordre public, le respect de la liberté dautrui et la préservation du caractère pluraliste des courants dexpression socioculturels, auxquels ces modes de communication, par leur influence, sont susceptibles de porter atteinte ;
17. Considérant que le I de larticle 17 de la loi déférée a pour effet de compléter le I de larticle 39 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée qui, dans sa rédaction issue de la loi susvisée du 1er août 2000, dispose : « Une même personne physique ou morale agissant seule ou de concert ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 49 % du capital ou des droits de vote dune société titulaire dune autorisation relative à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre » ; quà cette phrase sont ajoutés les mots suivants : « dont laudience moyenne annuelle par voie hertzienne terrestre, par câble et par satellite, tant en mode analogique quen mode numérique, dépasse 2,5 % de laudience totale des services de télévision » ; quil résulte de cet ajout que le plafond de 49 % mentionné ci-dessus ne sappliquera plus à une société exploitant un service de télévision dont laudience moyenne annuelle, tous supports confondus, ne dépassera pas 2,5 % de laudience totale des services de télévision ; que le Conseil supérieur de laudiovisuel sera chargé dappliquer cette nouvelle règle dont les modalités seront fixées par décret en Conseil dÉtat ; quen cas de franchissement du seuil de 2,5 % de laudience nationale, les personnes concernées disposeront dun « délai qui ne peut être supérieur à un an pour se mettre en conformité avec la règle précitée » ;
18. Considérant que ces nouvelles dispositions ont pour but de favoriser lintroduction de la diffusion numérique par voie hertzienne terrestre des services de télévision privés ; quà cet effet, elles permettent à une même personne, lorsque la part daudience nationale du service ne dépasse pas 2,5 %, de détenir plus de 49 % du capital dune société titulaire dune autorisation relative à un service de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre ; que la conciliation ainsi opérée par le législateur entre la liberté de communication, dune part, et les autres exigences et contraintes techniques rappelées ci-dessus, dautre part, napparaît pas manifestement déséquilibrée ;
19. Considérant, en particulier, que les nouvelles dispositions auront pour effet dinciter les opérateurs privés à investir dans la diffusion numérique par voie hertzienne terrestre et de contribuer ainsi à la diversité des programmes de télévision offerts au public ; que, par suite, loin de porter atteinte au pluralisme des courants dexpression socioculturels, elles sont de nature à le favoriser ;
20. Considérant que le principe du pluralisme nest pas méconnu du seul fait que lesdites dispositions ninterdisent pas à une même personne de contrôler cinq services de télévision par voie hertzienne terrestre dont chacun aurait une part daudience nationale proche de 2,5 % ;
21. Considérant, en outre, que les requérants dénoncent lapplication du plafond de 49 % mentionné ci-dessus aux sociétés qui franchissent, du fait du succès de leurs émissions, une part daudience nationale de 2,5 % ; quils invoquent à cet égard des règles de valeur constitutionnelle qui ont été appliquées à la presse écrite ; que, toutefois, les conditions dans lesquelles sexercent les activités de communication audiovisuelle et celles de la presse écrite sont différentes ; quil incombe au législateur daccompagner lintroduction de la diffusion numérique des services de télévision par voie hertzienne terrestre de dispositions ayant pour objet dadapter aux nouvelles données techniques les règles qui tendent à limiter la concentration des opérateurs ; quenfin, en cas de franchissement du seuil de 2,5 % de laudience nationale, lactionnaire majoritaire dune société exploitant un service de télévision sera tenu non de sen défaire, mais douvrir son capital à dautres personnes ;
22. Considérant quil résulte de tout ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance de larticle 11 de la Déclaration de 1789 et de lobjectif de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants dexpression socioculturels doivent être rejetés ;
En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de larticle 34 de la Constitution :
23. Considérant que les sénateurs reprochent au I de larticle 17 de la loi déférée de confier au pouvoir réglementaire lélaboration de mesures relevant du domaine de la loi ;
24. Considérant que larticle 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour lexercice des libertés publiques ; quau nombre de celles-ci figure la liberté de communication audiovisuelle ;
25. Considérant, en revanche, que ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire la détermination des mesures dapplication des règles posées par le législateur ;
26. Considérant quen prévoyant que le plafond de 49 % mentionné au I de larticle 39 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée nest pas applicable aux services de télévision par voie hertzienne dont laudience ne dépasse pas 2,5 % de laudience nationale et en laissant au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions, de nature administrative et technique, dans lesquelles le Conseil supérieur de laudiovisuel constate cette part daudience, le législateur na pas méconnu la compétence qui est la sienne en vertu de larticle 34 de la Constitution ;
Sur larticle 36 de la loi :
27. Considérant que les dispositions de larticle 36 de la loi déférée, issues dun amendement du Gouvernement adopté par lAssemblée nationale en première lecture, visent à créer une nouvelle catégorie de sociétés coopératives ; que, pour les requérants, cet amendement aurait été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ; quil serait en effet dépourvu de tout lien avec le texte en discussion et dépasserait, par son ampleur, les limites inhérentes au droit damendement ;
28. Considérant quil résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit damendement peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de larticle 45, sexercer à chaque stade de la procédure législative ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui découlent des premiers alinéas des articles 39 et 44 de la Constitution, être dépourvues de tout lien avec lobjet du projet ou de la proposition soumis au vote du Parlement ;
29. Considérant, dune part, que les dispositions en cause ne sont pas dépourvues de tout lien avec le projet de loi portant diverses dispositions dordre social, éducatif et culturel, dès lors que ce projet comprenait, dès lorigine, des dispositions relatives à léconomie sociale ;
30. Considérant, dautre part, que les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de ce que lamendement critiqué excéderait, par son ampleur, les limites inhérentes au droit damendement ;
Sur larticle 14 de la loi :
31. Considérant que le I de larticle 14 de la loi déférée insère dans le chapitre Ier du titre II du livre VI du code de léducation un article L. 621-3 ainsi rédigé : « Le conseil de direction de lInstitut détudes politiques de Paris détermine, par dérogation aux dispositions du troisième alinéa de larticle L. 612-3, les conditions et modalités dadmission aux formations propres à linstitut ainsi que lorganisation des études, des premiers cycles à lécole doctorale. Il peut adopter des procédures dadmission comportant notamment des modalités particulières destinées à assurer un recrutement diversifié parmi lensemble des élèves de lenseignement du second degré. Les procédures dadmission peuvent être mises en uvre par voie de conventions conclues avec des établissements denseignement secondaire ou supérieur, français et étrangers, pour les associer au recrutement par linstitut de leurs élèves ou étudiants » ;
32. Considérant quaux termes du treizième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 : « La nation garantit légal accès de lenfant et de ladulte à linstruction... » ;
33. Considérant que, sil est loisible au législateur de déroger aux dispositions du troisième alinéa de larticle L. 612-3 du code de léducation en vue de permettre la diversification de laccès des élèves du second degré aux formations dispensées par lInstitut détudes politiques de Paris, cest à la condition que les modalités particulières que fixera à cette fin, sous le contrôle du juge de la légalité, le conseil de direction de linstitut reposent sur des critères objectifs de nature à garantir le respect de lexigence constitutionnelle dégal accès à linstruction ; que, sous cette réserve, larticle 14 est conforme à la Constitution ;
34. Considérant quil ny a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever doffice aucune autre question de conformité à la Constitution,
Décide :
Art. 1er. - Sont déclarés conformes à la Constitution les articles 6, 17 et 36 de la loi portant diverses dispositions dordre social, éducatif et culturel, ainsi que, sous la réserve énoncée ci-dessus, son article 14.
Art. 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 11 juillet 2001, où siégeaient : MM. Yves Guéna, président, Michel Ameller, Jean-Claude Colliard, Olivier Dutheillet de Lamothe, Pierre Joxe et Pierre Mazeaud, Mmes Monique Pelletier, Dominique Schnapper et Simone Veil.
Le président, Yves Guéna |