Bulletin Officiel du Travail, de lEmploi et de la Formation Professionnelle
No 2003/4 du mercredi 5 mars 2003
NOR : SOCF0310164X
Suite à la double opposition écrite de la CGT et de la CGT-FO, la commission permanente du Comité supérieur de lemploi est réunie pour la seconde fois ce 4 février 2003, aux fins de consultation sur lagrément des accords ci-dessus mentionnés.
Le MEDEF, la CGPME, lUPA pour les organisations demployeurs, la CFDT, la CFTC, la CFE-CGC pour les organisations de salariés, ont signé les accords soumis à agrément. La CGT et la CGT-FO ne les ont pas signés.
Conformément à larticle L. 351-8 du code du travail, les mesures dapplication des dispositions législatives sur lassurance chômage font lobjet dun accord conclu et agréé dans les conditions définies aux articles L. 352-1 à L. 352-2-1.
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Le Gouvernement, en tant que garant de lintérêt général, doit contribuer à la préservation de léquilibre financier de lUnédic, institution gestionnaire du régime dassurance chômage, chargée à ce titre dune mission de service public.
Le régime dassurance chômage prévoit, à réglementation inchangée, un solde déficitaire denviron 3,7 milliards deuros à la fin de lannée 2002 et de 15 milliards deuros à la fin de lannée 2005. Les accords modifiant la convention du 1er janvier 2001 relative à laide au retour à lemploi et à lindemnisation du chômage et son règlement annexé, ainsi que la convention du 1er janvier 2004, traduisent un plan déconomie global décidé par les partenaires sociaux gestionnaires de lUnédic le 20 décembre dernier. Il contient un certain nombre de mesures dont lapplication permettra au régime dassurance chômage de retrouver une situation déquilibre financier et ainsi de poursuivre dans de bonnes conditions sa mission dindemnisation des demandeurs demploi et daide au retour à lemploi.
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La CGT-FO conteste le contenu de ces accords, considérant quils dégradent les conditions dindemnisation des demandeurs demploi.
Elle souligne que ces accords ne répartissent pas de façon équitable leffort nécessaire au rétablissement de léquilibre financier du régime dassurance chômage.
Ces accords se traduiraient en outre, pour le budget de lEtat, par dimportantes charges supplémentaires.
Enfin, elle soppose à ce quun pouvoir de suspension du versement des allocations soit attribué aux Assédic, au motif quune telle disposition serait contraire aux dispositions du code du travail relatives au contrôle de la recherche demploi.
La CGT conteste elle aussi le contenu de ces accords, considérant quils accentuent la dégradation des droits des chômeurs, initiée par les avenants à la convention et à son règlement, conclus le 19 juin dernier.
Elle estime que leur application aggravera le risque dexclusion pesant sur les demandeurs demploi, en particulier les plus âgés dentre eux.
Elle dénonce également labsence de mesures permettant de lutter contre la précarité du travail et dune réflexion liant la situation de lemploi avec le mode de financement du régime dassurance chômage.
Elle souligne enfin que ces accords ont été signés par des organisations minoritaires.
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Le Gouvernement nentend pas à se substituer aux partenaires sociaux pour déterminer le contenu de la réglementation du régime dassurance chômage. Il appartient à lautorité ministérielle en charge de lagrément de sassurer que les textes qui lui sont soumis ne comportent pas de stipulations contraires aux lois et règlements en vigueur. Il ne lui appartient pas de modifier léquilibre des accords conclus entre les partenaires sociaux.
Le présent rapport procède donc à lanalyse, au regard de leur régularité juridique, des principales dispositions contestées de lavenant no 6 à la convention du 1er janvier 2001 relative à laide au retour à lemploi et à lindemnisation du chômage, ainsi que de lavenant no 5 au règlement annexé à cette convention, de la convention du 1er janvier 2004, du règlement annexé à cette convention, ainsi que des annexes et accords dapplication de ces textes. Il précise également les conséquences de lagrément de ces textes.
I. - Portée des dispositions en cause
1.1. La répartition de leffort financier nécessaire au rétablissement
de léquilibre du régime dassurance chômage
Afin de rétablir léquilibre financier du régime dassurance chômage, les partenaires sociaux ont décidé de porter le taux de contributions, à compter du 1er janvier 2003, de 5,8 % à 6,4 %, réparti à raison de 4 % pour la part patronale et 2,4 % pour la part salariale.
Cette disposition ne pose aucune difficulté juridique : en vertu des articles L. 351-3-1 et L. 351-8 du code du travail, la fixation du taux des contributions relève de la compétence des seuls partenaires sociaux. Larticle L. 351-3-1 (dernier alinéa) précise en outre que « les taux des contributions et de lallocation sont calculés de manière à garantir léquilibre financier du régime ».
Léconomie attendue de cette mesure est substantielle puisquelle est évaluée à 6,5 Mds Euro entre 2003 et 2005, soit près de 50 % des économies prévues pour cette période.
1.2. La dégradation des conditions dindemnisation
Laugmentation du prélèvement effectué sur les allocations, au titre de la validation des trimestres de retraite complémentaire :
La validation de la période de chômage au titre de la retraite, moyennant une participation des demandeurs demploi, constitue le versement dune allocation différée pour les travailleurs privés demploi (Conseil dEtat, 13 novembre 2002, « Syndicat national du personnel navigant commercial et autres »).
Les partenaires sociaux peuvent donc, sans contrevenir à larticle L. 351-3-1 du code du travail, augmenter la participation demandée aux salariés.
Rappelons également que la somme acquittée par les demandeurs demploi au titre de cette validation est complétée par une participation du régime dassurance chômage. Malgré laugmentation du taux du précompte, lapport du régime dassurance chômage constituera toujours la source essentielle de financement de la validation des périodes de chômage.
La réduction des durées dindemnisation :
Lavenant no 5 au règlement (art. 1er et 5), ainsi que le règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 (art. 3 et 12) modifient les durées dindemnisation en allocation daide au retour à lemploi, ainsi que les durées daffiliation requises.
Cette mesure, qui est au cur de la réforme décidée par les partenaires sociaux, contribuera dans une large mesure au rétablissement de léquilibre financier du régime. Léconomie attendue est ainsi évaluée à 1,5 Md Euro pour la période 2003-2005.
En supprimant un biais dans les règles du régime dassurance chômage qui pouvait encourager lutilisation du chômage comme moyen de gestion des fins de carrière, la limitation des filières spécifiques dindemnisation des salariés de plus de 50 ans contribuera à mieux assurer légalité de traitement face au risque du chômage de lensemble des salariés quel que soit leur âge, ainsi quau maintien des salariés les plus âgés dans lemploi. De même, cette réforme saccompagne de louverture, pour les travailleurs âgés de plus de 50 ans, du bénéfice de laide dégressive à lemployeur dès trois mois dinscription sur la liste des demandeurs demploi.
Afin de limiter les conséquences de cette réforme sur les allocataires actuels, les partenaires sociaux ont toutefois souhaité quelle se mette en uvre de façon progressive. Ceux dentre eux qui ont été admis en allocation dassurance avant le 31 décembre 2002 ne seront pas concernés si une durée dindemnisation dau moins 45 mois leur avait été notifiée. Pour les demandeurs demploi indemnisés depuis le 1er janvier 2003, les nouvelles durées dindemnisation ne sappliqueront pas dans le cas dun licenciement intervenu avant le 31 décembre 2002 et ouvrant 45 mois de droits à lallocation dassurance.
LEtat prendra en charge, dans le cadre des dispositifs existants, les demandeurs demploi au terme de leurs droits. Ils continueront alors à bénéficier dun accompagnement dans leurs recherches demploi, dans le cadre du programme daction personnalisée pour un nouveau départ (PAP-ND), mis en uvre par lANPE.
Enfin, il convient de préciser que cette disposition, pour être agréée, nécessite une modification préalable par décret en Conseil dEtat de larticle R. 351-1 du code du travail, qui prévoit les durées minimales dindemnisation en allocation dassurance.
1.3. Labsence de proposition relative à la situation de lemploi
et notamment au travail précaire
Labsence, au sein des avenants modifiant la convention du 1er janvier 2001 et son règlement annexé comme au sein de la convention du 1er janvier 2004, de disposition relative à la situation de lemploi, et notamment au travail précaire, relève de la liberté conventionnelle. Elle ne constitue pas un obstacle à lagrément.
1.4. Les conséquences de ces mesures pour le budget de lEtat
Lavenant no 6 à la convention du 1er janvier 2001 (art. 7) prévoit que, dans le cadre de la clarification de leurs relations financières, les partenaires sociaux gestionnaires du régime dassurance chômage demanderont à lEtat de renoncer au versement de la somme de 1 219 592 137 Euro en 2003.
Cet article nest pas contraire aux dispositions législatives en vigueur. La loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions dordre social, éducatif et culturel autorise les partenaires sociaux à utiliser le produit des cotisations dassurance chômage pour un autre objet que le financement dallocations spéciales aux travailleurs privés demploi. Par ailleurs, la disposition en cause, qui exprime une demande des signataires, na pas pour effet de supprimer ce versement.
Cette demande devra être appréciée au vu des conditions du rétablissement de léquilibre financier de lUnédic.
1.5. Lintervention de lAssédic dans le processus de contrôle
de la recherche demploi
Les motifs de suspension du versement du revenu de remplacement par lAssédic sont identiques à ceux que prévoyait le règlement annexé à la convention du 1er janvier 2001. Ainsi, lavenant no 5 à ce règlement (art. 20) ainsi que le règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 indiquent que le paiement de lallocation dassurance peut être interrompu lorsque, sans justifier dun motif légitime, le demandeur demploi ne sest pas rendu à une seconde convocation adressée par lAssédic ou na pas renvoyé les pièces justificatives demandées. Dans ce dernier cas, la convention Etat-Unédic-ANPE du 13 juin 2001 (art. 6) précise quil sagit des « pièces relatives à la vérification des droits et au montant de lallocation ».
La légalité de cette disposition, au regard notamment de larticle R. 351-33 du code du travail, a été confirmée par le Conseil dEtat (« SUD travail et autres », 11 juillet 2001). Selon les termes du commissaire du Gouvernement, il sagit « dune mesure conservatoire et provisoire qui peut être levée à tout moment et qui na pas le caractère dune sanction ».
Ce nest que dans le cas de manquements objectifs et flagrants de ses obligations par le demandeur demploi (absence à une convocation, non-renvoi de documents demandés), et non dans le cas de doute sur le caractère réel et sérieux des démarches entreprises par la personne, que le signalement opéré par lAssédic aux services de lEtat saccompagne de la suspension du versement de lallocation, dans lattente de la décision définitive prise par lautorité administrative.
Lintervention de lAssédic sinscrit dans le cadre du suivi des conditions dexécution du plan daide au retour à lemploi (PARE). Lorsquelle considère que les conditions dattribution de lallocation telles que prévues par le code du travail ne sont pas respectées, lAssédic procède à un premier examen du dossier, conformément à larticle L. 351-31 du code du travail avant de le transmettre au directeur départemental du travail, de lemploi et de la formation professionnelle. Celui-ci procède à une instruction complète au titre du contrôle de la recherche demploi, et peut seul prendre une décision de sanction (article R. 321-29 du code du travail).
Le ministre chargé du travail sest engagé, lors de la signature de la convention Etat-Unédic-ANPE du 13 juin 2001, à ce que cette décision intervienne dans un délai maximum de 60 jours. Cet engagement sera renouvelé prochainement lors de la modification de cette convention tripartite.
1.6. Le bilan du PARE
Lévaluation des effets quantitatifs et qualitatifs du plan daide au retour à lemploi (PARE) na pas été réalisée à ce jour. Cette démarche ne peut en effet être effectuée sans disposer dune période dobservation suffisamment longue, permettant de prendre en compte lévolution de la conjoncture et la montée en charge progressive de ce dispositif.
Les partenaires sociaux ont chargé le Groupe paritaire national de suivi (GPNS) de procéder au bilan du PARE dici au 30 juin 2003 (avenant no 6 à la convention du 1er janvier 2001, article 4, et article de la convention du 1er janvier 2004). Lensemble des organisations représentatives des employeurs et des salariés étant représentées au GPNS, les organisations non signataires seront pleinement associées à ces travaux dévaluation.
Dans lattente de ces résultats, les partenaires sociaux ont confirmé leur soutien à ce programme, notamment par le financement des aides au reclassement.
1.7. La signature des accords par des organisations minoritaires
Il convient dobserver que les accords en cause ont été signés par la totalité des organisations patronales et par trois des cinq organisations de salariés les plus représentatives au niveau national et interprofessionnel.
Le fait que les avenants à la convention du 1er janvier 2001 et à son règlement annexé, la convention du 1er janvier 2004, ainsi que les annexes et accords dapplication de ces textes naient pas été signés par toutes les organisations représentatives ne constitue pas un obstacle juridique à lagrément. Larticle L. 352-2-1 du code du travail précise en effet quen cas dopposition écrite formulée par deux organisations demployeurs ou de salariés, lagrément des textes peut être donné sur la base dun nouvel avis de la commission permanente du Comité supérieur de lemploi.
II. - Conséquences de lagrément
Si lagrément est accordé, il aura pour effet de rendre les dispositions de lavenant no 6 à la convention relative à laide au retour à lemploi et à lindemnisation du chômage du 1er janvier 2001, de lavenant no 5 au règlement annexé à cette convention, de la convention du 1er janvier 2004, du règlement annexé à cette convention, ainsi que des annexes et accords dapplication de ces textes, applicables et obligatoires pour lensemble des employeurs et des salariés du secteur privé.
Lagrément de cet accord par le ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité interviendra après lentrée en vigueur du décret modifiant larticle R. 351-1 du code du travail.