Bulletin Officiel du Travail, de lEmploi et de la Formation Professionnelle
No 2001/2 du lundi 5 février 2001
Circulaire du 8 janvier 2001
relative aux directives nationales dorientation
NOR : PRMX0104629C
Paris, le 8 janvier 2001.
Le Premier ministre à Mesdames
et Messieurs les ministres et secrétaires dEtat
Depuis trois ans, un ensemble de mesures ont été arrêtées lors des comités interministériels pour la réforme de lEtat que jai présidés, afin de favoriser la déconcentration au sein des administrations de lEtat.
Ainsi linstitution des projets territoriaux permet-elle désormais aux autorités déconcentrées de définir une véritable stratégie pour laction de lEtat dans le département ou la région. Ces autorités disposent également de pouvoirs accrus, tant en matière dinvestissements civils réalisés par lEtat, ou au moyen de subventions de lEtat, que pour organiser les services et développer, au niveau local, la coopération interministérielle.
Donnant aux services déconcentrés la faculté dassumer pleinement la responsabilité qui leur incombe pour la mise en uvre de laction de lEtat, ces divers instruments doivent permettre que cette action soit plus proche des citoyens et plus facilement adaptée aux spécificités du territoire. Ainsi sera-t-elle, tout à la fois, mieux comprise et plus efficace.
Encore convient-il que les administrations centrales tirent pleinement les conséquences de cette politique dans les relations quelles entretiennent avec les services déconcentrés.
Dans leur mode actuel, ces relations restent en effet trop souvent marquées par des habitudes anciennes, conduisant à un empilement de circulaires mal hiérarchisées, et plus volontiers consacrées à la description minutieuse de prescriptions de procédure quà la définition dobjectifs et à lexpression dexigences en termes de résultats.
Cest afin de mieux faire la part entre ce qui relève du pilotage central et ce qui doit être laissé à la responsabilité des autorités déconcentrées que je souhaite que ces dernières disposent désormais de véritables documents de référence fixant le cadre général de leur action dans un domaine déterminé.
Tel devra être lobjet des directives nationales dorientation.
1. Un instrument destiné à rendre plus cohérent
le pilotage au niveau central
Les administrations centrales ont vocation à exercer, sous votre autorité, une fonction stratégique. Il sagit, pour elles, de préparer la définition des politiques publiques et de piloter laction des services déconcentrés en vue de leur mise en uvre.
Les directives nationales dorientation les aideront à mieux assumer ce rôle.
1.1. Une meilleure hiérarchisation des priorités
Les directives nationales dorientation doivent permettre de substituer, à une succession dinstructions sectorielles, un cadre cohérent et clairement hiérarchisé de priorités pour laction du Gouvernement dans un domaine déterminé.
Ainsi convient-il de faire en sorte que lensemble de laction relevant dun ministère se traduise par une seule directive, résultat du travail mené entre les différentes directions qui le composent.
Dans les cas où une telle approche nest pas possible, il conviendra, à tout le moins, que chaque directive couvre un secteur significatif et cohérent.
Quant aux politiques dont la définition et la mise en uvre requièrent lassociation de plusieurs départements, elles devront donner lieu à des directives préparées dans un cadre interministériel.
1.2. Un instrument de simplification
Laccumulation des circulaires ne permet pas de faire clairement la part entre les prescriptions caduques et celles qui demeurent valides.
Lélaboration des directives doit être loccasion dune véritable codification des instructions ainsi données. Il appartiendra donc à vos services de dresser, au préalable, un état exhaustif des circulaires relatives au champ traité, de manière à abroger celles dentre elles qui apparaissent caduques, inutiles ou désormais inappropriées.
De même, il conviendra que vous preniez en compte les priorités définies par les schémas de services collectifs en cours délaboration et que vous veilliez à la cohérence entre ces schémas et les directives nationales dorientation.
1.3. Un pilotage par objectifs
Certains aspects de laction du Gouvernement, en raison, notamment, de leur forte dimension technique, nécessitent, pour leur mise en uvre, une définition unique, faite au niveau central, des modes opératoires et des procédures. Le rôle des directives, lorsquelles traitent de ces aspects, doit être de garantir que les services déconcentrés disposeront dinstructions répondant aux exigences de clarté, de précision et dactualisation requises en de telles matières.
Pour toutes les autres politiques qui ne présentent pas de telles caractéristiques, il convient de sabstraire de lapproche procédurale ou formelle, trop souvent privilégiée, afin de sattacher à la définition dobjectifs, valant pour lensemble du territoire. Ainsi les services déconcentrés, libres de définir les conditions de mise en uvre de politiques aux objectifs clairement définis, pourront-ils inscrire leur action dans une logique de projet, au lieu dêtre réduits à un rôle de guichet.
1.4. Des instructions durables
La déconcentration, pour produire pleinement ses effets, suppose que les services déconcentrés disposent dun cadre établi pour une durée suffisante. Ce nest, en effet, quà cette condition quils seront à même de développer une action prenant véritablement en compte les spécificités locales. De même une pérennité suffisante des instructions données est-elle nécessaire pour mettre en place une véritable politique dévaluation des résultats.
Ainsi convient-il que les directives nationales dorientation retiennent un cadre pluriannuel. Elles pourront, en tant que de besoin, être assorties de volets adaptables chaque année, notamment pour prendre en compte lannualité budgétaire.
Afin de garantir la cohérence entre la teneur des directives, ou de leurs volets annuels, et la procédure budgétaire, vous veillerez à ce que lélaboration de directives nouvelles ou ladaptation des directives existantes soient menées durant le dernier trimestre de lannée précédant lentrée en vigueur des nouvelles dispositions.
2. Une responsabilité clairement affirmée des services
déconcentrés dans la mise en uvre des politiques
Lélaboration des directives nationales dorientation doit être loccasion de tirer pleinement les conséquences des principes posés par la charte de la déconcentration, et confirmés, en particulier, par le comité interministériel pour la réforme de lEtat tenu le 13 juillet 1999.
Il importe donc de veiller à ce que ces documents respectent scrupuleusement le rôle imparti aux services déconcentrés, qui est dassumer, sous la direction des préfets, la responsabilité de la mise en uvre des politiques nationales. Il convient, tout particulièrement, de leur garantir quils auront la capacité dinscrire ces politiques dans la diversité des territoires et des enjeux locaux.
2.1. Une référence pour lélaboration des projets territoriaux
Faisant clairement apparaître la teneur et la hiérarchie des priorités du Gouvernement, les directives nationales dorientation constitueront un cadre parfaitement adapté pour guider les réflexions des services déconcentrés, lorsquils procèdent à lélaboration, ou à la mise à jour des projets territoriaux.
A cette fin, vous veillerez à ce que les orientations contenues dans les directives laissent toujours une réelle marge de manuvre aux services déconcentrés. Ce sera aussi loccasion, dune part, de recourir plus largement aux procédures contractualisées entre administrations centrales et services déconcentrés, dautre part, dinciter ces derniers à utiliser davantage les souplesses de gestion que leur offrent les différents outils de déconcentration élaborés depuis 1992.
Dans le même esprit, vous mettrez à profit cet exercice, et le travail entre directions ou entre ministères sur lequel il est fondé, pour introduire davantage de cohérence dans lensemble des diverses commissions administratives locales qui ont été créées à la suite de décisions prises au niveau central. Vous vous donnerez pour objectif den réduire le nombre, afin de ne conserver que celles dentre elles dont limportance justifie que le principe de leur création soit imposé au niveau central. Vous vous efforcerez, dans ce cas, de fusionner celles qui traitent de questions proches ou liées.
Enfin, lélaboration des directives sera aussi loccasion daccentuer leffort, déjà engagé, en vue de réduire le nombre des lignes budgétaires et de faciliter ainsi la globalisation des crédits attribués aux services déconcentrés.
2.2. Un outil pour lévaluation
Les services déconcentrés ne sauraient assumer pleinement la responsabilité de la mise en uvre des politiques sans que soient parallèlement renforcés, dune part, les outils dont disposent ces services pour assurer le contrôle des actions quils mènent, dautre part, la capacité des administrations centrales en matière dévaluation des politiques publiques. Vous veillerez à ce que les directives nationales dorientation prennent en compte ces deux exigences, en les distinguant clairement.
Elles devront, en premier lieu, inciter et aider les services déconcentrés à élaborer des tableaux de bord, rassemblant des indicateurs de mesure et de suivi des actions engagées, et encourager le développement doutils de comptabilité analytique.
Elles seront, en second lieu, loccasion de définir ou préciser, en concertation avec ces services, les dispositifs de retour dinformations permettant aux administrations centrales de mener les actions dévaluation qui leur incombent.
Je vous demande de donner toutes instructions utiles à votre administration, afin que les premières directives puissent être adressées aux services, dès lannée 2001.
Vous nomettrez pas, une fois achevées, de les porter à la connaissance de la délégation interministérielle à la réforme de lEtat, qui procédera, chaque année, à un bilan du travail ainsi réalisé et proposera, le cas échéant, les inflexions à apporter au cadre défini par la présente circulaire.
Lionel Jospin |