1004
MINISTÈRE DE LÉQUIPEMENT,
DES TRANSPORTS,
DE LAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE,
DU TOURISME ET DE LA MER
Direction générale de lurbanisme,
de lhabitat et de la construction
Circulaire UHC/OE no 2005-1 du 4 janvier 2005 relative à lorientation et à la programmation des crédits détudes locales dans les domaines de lurbanisme, de lhabitat et de la construction en 2005 (chapitres 57-30 article 10, 55-21 article 60, 65-48 article 10, 91-29 article 30, 31-95 article 20)
NOR : SOCU0510243C
(Texte non paru au Journal officiel)
Le directeur général à Mesdames et Messieurs les préfets de département (directions départementales de léquipement [pour attribution]) ; Mesdames et Messieurs les préfets de régions (directions régionales de léquipement [pour attribution]) ; centre détudes techniques de léquipement (pour information) ; centres interrégionaux de formation professionnelle (pour information) ; SGVN (pour information) ; agence nationale pour lamélioration de lhabitat (pour information) ; direction des affaires financières et de ladministration centrale (pour information) ; direction générale de lurbanisme, de lhabitat et de la construction (pour attribution) ; secrétariat général du Gouvernement (pour information) ; direction des affaires économiques et internationales (pour information) ; direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques (pour information) ; direction du personnel et des services (pour information) ; conseil général des Ponts et Chaussées (pour information).
Lannée 2005 sera marquée par lentrée en vigueur de la loi « libertés et responsabilités locales », ainsi que par la réforme des services déconcentrés de lEtat et la préparation de la mise en oeuvre de la LOLF.
Les services déconcentrés seront fortement mobilisés pour la répartition des crédits daide à la pierre entre les différents territoires, la préparation et la négociation des délégations de compétences aux collectivités dans le domaine de lhabitat, lassociation de lEtat aux programmes locaux de lhabitat (PLH).
Conformément aux orientations pour les projets de service concernant laménagement et le développement durable des territoires, ils devront poursuivre le renforcement de leurs capacités de synthèse des connaissances territoriales et leur action dans lassociation à la planification et aux projets de territoire. Ils seront appuyés à cet effet par le plan daction du ministère « Territoires et planification ».
Ils devront mettre en oeuvre les orientations de la directive nationale dorientation de lingénierie publique.
La compréhension des enjeux, des acteurs et du fonctionnement des territoires dans lensemble de leurs composantes urbaines, environnementales, sociales et économiques conditionne lefficacité de laction de lEtat ; quil sagisse de la mise en oeuvre de ses politiques propres ou de lappui aux projets des collectivités.
Cette connaissance doit être finalisée et clairement reliée à la stratégie dintervention des services définie dans le projet de service. Sa construction doit sinscrire dans une stratégie interministérielle, définie notamment dans les PASER et PASED, qui permette un partage et une analyse croisée des données, ainsi quune meilleure synergie en matière détudes, et qui conforte le rôle des services de léquipement dans les pôles régionaux et lorganisation départementale des services de lEtat.
Les moyens détudes délégués aux services déconcentrés sont des outils importants de cette politique de management de la connaissance, qui doivent compléter et renforcer la capacité danalyse interne au service.
Les DRE ont un rôle essentiel à jouer dans le pilotage de la politique des études et la coordination et la mise en réseau des ressources au niveau régional. Elles devront poursuivre la mise en place, conjointement avec les DDE et avec lappui des CETE, dune stratégie régionale pluriannuelle détudes et dobservation permettant la mutualisation et laffectation optimale des moyens, la recherche de partenariats externes techniques et financiers, la capitalisation des connaissances et leur valorisation au sein des réseaux locaux internes et externes.
Cette stratégie pluriannuelle détudes et dobservation est retracée dans les documents cadres que je vous avais demandé de produire dans la circulaire 2004-2 UHC/OE3 du 12 janvier 2004 ; ceux-ci doivent maintenant servir de base au bilan de lannée (traduction de la stratégie affichée dans le programme réalisé, rôle de ces documents dans lélaboration des projets de service et dans leur positionnement interministériel) et être actualisés en fonction des réalisations 2004 et des évolutions du contexte. Cet examen doit également vous permettre de faire un bilan qualitatif des études engagées et terminées cette année. La nouvelle application Elipse (base de données des études locales) comprend une option de valorisation qui vous permet de signaler les études remarquables et de porter une appréciation sur les travaux intéressant dautres services. Il vous a été demandé, pour le 17 décembre dernier, dintégrer dans Elipse votre programme détudes 2004, en fonction de son état davancement. Afin dalimenter le bilan qualitatif des études terminées en 2004, je demande aux services qui ne lauraient pas déjà fait dutiliser et de renseigner loption valorisation dElipse et de me communiquer ces éléments pour le 31 janvier 2005.
Pour permettre à lensemble des services de conduire leur activité détude dans les meilleures conditions, je vous demande, conformément aux instructions de la note budgétaire du 13 décembre 2004 (réf : DGUHC/OE3/LG/04-020), de faire parvenir à la DGUHC/OE3 pour le 21 janvier 2005, délai de rigueur, vos demandes de crédits détudes pour 2005 (chapitres 57-30/10, 55-21/60, 91-29/30, 31-95/20), accompagnées du bilan financier 2004 pour ces mêmes chapitres et pour le titre 6 et de lactualisation du document cadre traduisant votre stratégie pluriannuelle.
LES ORIENTATIONS PRIORITAIRES DÉTUDES
1. Renforcer les capacités daction des services en matière de planification et dappui au développement et à laménagement durable des territoires
Pour permettre à lEtat de jouer son rôle de garant des principes de solidarité et de développement équilibré des territoires, les services déconcentrés sont amenés à intervenir à plusieurs titres :
- comme lieu de production de données et dinformations relatives aux territoires et à la connaissance de leur fonctionnement, permettant en particulier dalimenter la fonction dappui et de conseil aux collectivités et aux projets de territoires ;
- comme acteur associé dans les exercices de planification locale (SCOT, PLU, SDRIF, SAR....) ;
- comme producteur de documents de cadrage et de planification relevant de la responsabilité de lÉtat (DTA, livres blancs, documents de cadrage territoriaux,...).
Les services de lEtat doivent donc pouvoir sappuyer sur une bonne connaissance et compréhension des territoires, de leurs enjeux, potentialités et fonctionnement. Cette connaissance doit croiser les composantes relevant de lurbanisme, de la problématique foncière, de lhabitat, des déplacements et des transports, du développement économique, de lenvironnement, des grands équipements structurants et des réseaux de communication, dans la logique des principes de développement durable. Elle passe souvent par une bonne analyse du fonctionnement économique, qui peut nécessiter une expertise particulière confiée à un sous-traitant.
Fondées sur des démarches dobservation, de diagnostics et dévaluation, les études locales devront sinscrire en priorité dans un cadre interministériel, et promouvoir la mise en place de systèmes de partenariats régionaux dobservation des territoires (avec les universités, les collectivités, les agences durbanisme, les acteurs économiques...).
Vous vous attacherez à valoriser les outils et diagnostics existants, à les actualiser, les mettre en perspective à travers des confrontations à des échelles plus larges ou des comparaisons à dautres territoires, ou dans le temps, et à définir des indicateurs utiles pour laide à la décision.
Ces analyses devront notamment favoriser la mobilisation coordonnée des compétences des DDE dans les missions de conseil et daide à lémergence de projets, de manière à permettre la prise en compte denjeux de développement des territoires concernés dans les domaines prioritaires de lEtat.
Quatre objectifs prioritaires ont été identifiés pour le programme pour 2005 :
- lenrichissement des contenus des contributions faites au titre de lassociation à lélaboration des documents durbanisme et tout particulièrement des SCOT ;
- la réalisation de documents de cadrage ou de livres blancs motivés par les enjeux locaux définis dans le cadre des PASER/PASED ; vous vous attacherez en particulier aux zones littorales, conformément aux décisions du CIADT de septembre 2004, ou aux territoires métropolitains dans le cadre de lappel à projets concernant les contrats métropolitains lancé en juin 2004 suite au CIADT du 18 décembre 2003 ;
- lactualisation des études préalables aux directives territoriales daménagement, afin de maintenir un capital de connaissance sur ces territoires présentant un enjeu fort pour lÉtat, ainsi que les réflexions relatives à la mise en place de dispositifs locaux de suivi des DTA les plus avancées ;
- lengagement de démarches de prospective territoriale pour nourrir les exercices ci-dessus.
À ce titre et faisant suite aux propositions du rapport Spohr Loinger, un dispositif daccompagnement léger au titre du plan daction « territoires et planification » est à létude pour épauler les services qui souhaiteraient sengager sur des exercices de prospective territoriale en 2005.
2. Territorialiser les politiques de lhabitat et donner à lÉtat
les moyens dêtre garant du droit au logement
En 2005, la politique détudes doit permettre aux services de participer activement à la mise en oeuvre des réformes : mobilisation pour la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, négociation des conventions de délégation de compétence des aides à la pierre, maintien du rôle de garant du droit au logement, poursuite du programme de rénovation urbaine (en portant une attention particulière aux questions de relogement et de reconstitution de loffre de logements sociaux).
Dans ce contexte marqué par une impulsion nouvelle des politiques du logement et un renforcement du rôle des acteurs locaux, votre stratégie détudes doit être consacrée en priorité aux réflexions permettant à lEtat délaborer sa stratégie daction territoriale et de conduire une action efficace dans le cadre du co-pilotage du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).
Votre politique détudes devra ainsi contribuer prioritairement à :
- territorialiser les besoins en assurant la cohérence entre les différents territoires susceptibles de faire lobjet dune délégation de compétence ;
- enrichir le contenu du PDALPD par un diagnostic approfondi des besoins.
Et cela afin que lEtat soit un partenaire actif et pertinent auprès des EPCI qui réalisent leur PLH.
La connaissance fine et actualisée du contexte local de lhabitat, du fonctionnement des marchés dans ses différentes composantes, notamment foncières, et des besoins en logement, y compris des publics défavorisés, revêt une importance stratégique et conditionne la capacité des services déconcentrés à mener les discussions sur le contenu des conventions de délégation de compétence avec les délégataires ainsi quà enrichir les objectifs et les contenus des PDALPD.
Il sagira dutiliser les moyens détudes pour mieux connaître :
1. Les enjeux en matière de politique de lhabitat (englobant le parc privé et le parc public) et les besoins en logement à léchelle régionale.
Le fonctionnement des marchés locaux à léchelle infra-départementale.
Cette connaissance est au coeur de votre action. Vous veillerez en particulier à améliorer celle relative au parc privé (état et occupation du parc, pré-repérage du logement indigne, rôle du parc privé dans le fonctionnement du marché local...), pour vous aider à répondre aux objectifs de lutte contre lhabitat indigne, daugmentation des logements privés à loyers maîtrisés et de remise sur le marché de logements vacants tels que fixés par le Plan de cohésion sociale et qui doivent être pris en compte dans lélaboration des PLH, des PDALPD et des conventions de délégation de compétence. Vous veillerez également à étendre cette connaissance à loffre foncière et au fonctionnement des marchés fonciers.
2. Les besoins en logement, en particulier ceux des publics défavorisés pour lesquels il existe un déficit de connaissance (gens du voyage en voie de sédentarisation, femmes en difficulté, travailleurs migrants, personnes vivant dans des conditions dhabitat indigne, etc.).
Les diagnostics que vous élaborez sous votre maîtrise douvrage (titres V et IX) et sur des périmètres correspondant aux aires de marchés doivent vous permettre de dégager les enjeux propres à chaque territoire, de veiller à leur prise en compte dans les PLH et dans les conventions de délégation de compétence. Ils vous aideront également à assurer la nécessaire cohérence entre les différents territoires délégataires lors des négociations des conventions (cf. note 1) .
Sagissant des PLH, la loi du 13 août 2004 a renforcé leur rôle et leur contenu opérationnel.
Leurs programmes dactions déclinés par secteurs géographiques sont les supports des conventions de délégation.
Depuis la création des PLH en 1983, la participation financière de lÉtat aux études PLH menées par les collectivités (par le biais du titre VI) a notamment eu pour but dencourager les EPCI à engager ce type de démarche.
La loi du 13 août 2004 a créé un contexte nouveau de responsabilisation des EPCI. Il leur appartient désormais de définir et, sils le souhaitent, de mettre en oeuvre dans le cadre de la délégation de compétence, une politique de lhabitat. Dans ce cadre, il napparaît plus opportun que lEtat continue à jouer un rôle dincitation financière à lélaboration des PLH. En conséquence, les études de PLH ne feront plus lobjet de subventions à compter du 1er janvier 2005. Toutefois si des engagements précis ont été pris en 2004 et si le département ne demande pas de conclure une convention de délégation en 2005, il pourra y être dérogé à titre exceptionnel en 2005.
Votre participation aux démarches engagées se fera dorénavant de façon privilégiée par :
- le porter à connaissance qui, au-delà du rappel du droit, doit vous permettre, à partir dune démarche de pré-diagnostic, dexpliciter les enjeux dun territoire ;
- lapport aux collectivités de données issues des dispositifs dobservation et/ou des sources statistiques dont vous disposez ;
- lassociation active aux travaux délaboration et lavis émis par lÉtat sur le projet de PLH, qui doivent être loccasion de rappeler les enjeux et les dysfonctionnements en matière de droit au logement et de mixité sociale auxquels le PLH doit répondre.
Laffirmation par lÉtat de ces enjeux lors de lélaboration des PLH revêt dautant plus dimportance quelle conditionnera les négociations ultérieures sur les conventions avec les délégataires.
Il vous appartiendra en outre de déterminer lopportunité et la faisabilité dun rôle de conseil et dassistance aux EPCI pour la rédaction des cahiers des charges ou le pilotage des études.
3. Soutenir la qualité de la construction
Des études pourront être menées par les DRE pour accompagner la mise en oeuvre des orientations nationales qui portent en priorité sur : la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la qualité environnementale (suivi des plans départementaux des déchets du BTP, HQE), la maîtrise des coûts de construction et des charges, laccessibilité dans les bâtiments, lapplication de la réglementation antisismique et la promotion de linnovation technique.
Les politiques régionales relatives à la qualité de la construction seront menées en concertation avec les professionnels et les collectivités territoriales dans le cadre dinstances régionales sur la qualité de la construction et le développement durable que les DRE pourront utilement mettre en place. Comme chaque année, la sous-direction de la Qualité de la Construction demandera aux DRE de préciser leurs besoins de financement en titre 6 géré au niveau central (65-48/30) et en titre 9 au cours du premier trimestre 2005.
Le directeur général de lurbanisme, de lhabitat et de la construction, F. Delarue |
ANNEXE I
LES MOYENS DÉTUDES DISPONIBLES
La note technique du 13 décembre 2004 relative aux modalités de programmation des crédits détudes qui vous a été adressée récapitule lensemble des informations et précise les documents que vous devrez nous transmettre pour le 21 janvier 2005, délai de rigueur.
Par ailleurs, à ce stade de la procédure, il ne sera pas nécessaire de saisir votre programmation prévisionnelle dans Elipse. En revanche, une fois que votre enveloppe dAP aura été notifiée et que votre programmation validée par la CAR aura été définitivement arrêtée, vous devrez, dans le courant du 2e trimestre 2005, lintégrer dans lapplication.
Les moyens financiers dont vous disposez pour réaliser votre programme de travail sont les suivants :
- les crédits de titre 5, chapitres 57-30 article 10 et 55-21 article 60, respectivement études locales et centrales dans le domaine de lhabitat et études locales et centrales en matière durbanisme, permettent de financer les études sous votre propre maîtrise douvrage.
La situation budgétaire actuelle conduit à être particulièrement prudent sur les engagements sachant que la tension sera forte sur les CP, notamment sur larticle 55-21/60.
Les dates prévisionnelles de mise en place des crédits sont les suivantes :
AP : notification des enveloppes régionales et ouverture de la première tranche début mars.
CP (chapitre 57-30/10 uniquement) : ouverture fin janvier 2005 dune avance de 20 % (calculée sur la dotation initiale 2004), notification des enveloppes régionales début mars, premier acompte de 75 % en avril (duquel sera déduite lavance consentie en janvier).
- les crédits de titre 9, chapitre 91-29, vous permettent davoir recours aux CETE pour des missions de conseil, dassistance à la maîtrise douvrage détudes, de réalisation détudes, dappui à la mise en place de systèmes dobservation, de capitalisation détudes.
La communication des enveloppes régionales et louverture des crédits correspondants se feront au mois davril 2005.
- les crédits de titre 6 permettent notamment de subventionner les collectivités territoriales, pour la réalisation détudes portant sur les domaines de lhabitat et du renouvellement urbain. Des modifications notables dutilisation de ces crédits interviennent à compter du 1er janvier 2005. Elles sont détaillées en annexe 2.
- le chapitre 31-95 article 20, géré par DPSM/PBC1, permet de rémunérer des étudiants en urbanisme ayant le statut de vacataires et de favoriser les partenariats avec les universités. Les enveloppes régionales seront communiquées dans le courant du mois de mars 2005, dès que la DPSM aura notifié à la DGUHC sa dotation annuelle.
- le programme partenarial des Agences dUrbanisme, chapitre 44-30 article 70.
LÉtat, membre des agences, participe à lélaboration du programme partenarial dactivité des agences et peut demander linscription détudes correspondant à des besoins propres, notamment en matière dobservation des phénomènes urbains. Les modalités précises de participation à lélaboration du programme partenarial dactivités figurent au chapitre III de la circulaire du 12 décembre 2001.
- les crédits du guichet unique Transports : ils font lobjet dune circulaire annuelle de la DTT, la DR, la DAEI, la DTMPL, la DGAC et la DSCR.
- pour mémoire, la Dotation Générale de Décentralisation (chapitre 41-56 article 10) permet aux collectivités de financer les études nécessaires à lélaboration des documents durbanisme, SCoT, PLU et cartes communales, dans le cadre du transfert de compétences.
Une subvention de lÉtat peut de plus être attribuée sur le chapitre 65-23/50 aux établissements publics compétents en matière délaboration des documents durbanisme pour les aider à financer la réalisation des études délaboration des SCOT. Les conditions de financement sont définies par la circulaire no 2004-5 UHC/PS2/4 du 28 janvier 2004.
ANNEXE II
LUTILISATION DES CRÉDITS DU TITRE VI
Les principales modifications intervenant en 2005 dans lutilisation du titre 6 sont les suivantes :
- les diagnostics préalables, études pré-opérationnelles ainsi que le suivi-animation et la conduite dopération liés aux OPAH, PIG, OPAH-copropriétés, plans de sauvegarde et PST sont désormais financés par lANAH, qui définira par instruction les orientations prioritaires dintervention ; les modalités du transfert budgétaire seront quant à elles précisées dans la circulaire de programmation des financements aidés de lÉtat pour 2005 ;
- les études relatives aux PLH : leur financement est supprimé. A titre exceptionnel seront seuls honorés les engagements pris en 2004 à condition que le département ne demande pas la délégation de compétence en 2005 (cf. page 5 de la circulaire) ;
- les MOUS insalubrité dont la finalité est de traiter linsalubrité diffuse seront désormais financées sur les crédits du chapitre 65-48/70 et leur gestion reste centralisée.
Le détail des modifications dimputations budgétaires pour les différents travaux détudes ou de suivi-animation est le suivant :
2004 | 2005 | ||
---|---|---|---|
Diagnostic préalable | |||
OPAH (droit commun, renouvellement urbain, revitalisation rurale, copropriétés) et PIG | Etudes pré-opérationnelles | 65.48/10 | ANAH |
Suivi-animation | |||
PST | Etudes et suivi-animation | 65.48/10 | ANAH |
Plan de sauvegarde | Études | ||
Suivi-animation, coordonnateur et syndicats des copropriétaires pour des missions particulières | 65.48/10 | ANAH | |
PLH | Études | 65.48/10 | Subvention supprimée |
PDALPD | Études, évaluations | ||
65.48/10 | 65.48/10 | ||
MOUS relogement | |||
Habitat indigne | Études de repérage | 65.48/70 | 65.48/70* |
MOUS insalubrité | |||
RHI | 65.48/70 | 65.48/70* | |
Gens du voyage (schémas départementaux daccueil) | Études d élaboration et de mise en oeuvre | 65.48/60 | 65.48/60 |
Études préalables, diagnostics et exper-tises daide à la définition des politiques de lhabitat, dont travaux menés dans le cadre des observatoires partenariaux. | 65.48/10 | 65.48/10 | |
* Gestion centralisée. |
ANNEXE III
LES OBSERVATOIRES DE LHABITAT
La connaissance des marchés et des besoins en logements constitue un enjeu tant au niveau régional que local. Les dispositifs dobservation sont fondés et nécessaires aux deux échelles, la connaissance régionale ne pouvant être la somme des connaissances locales.
Le développement des outils dobservation à léchelle régionale doit permettre aux services de :
- définir les enjeux et objectifs de lEtat pour la région et des grands territoires infra-régionaux ;
- aider à la réalisation de la programmation des aides à la pierre, à la coordination de la mise en oeuvre des délégations de compétences et à leur suivi ;
- produire des travaux de référence (troncs communs de données, méthodes, outils) et animer la politique régionale détudes en lien avec les dispositifs locaux (réseau pour la coordination des dispositifs dobservation, programmation, mise en commune de moyens ou compétence, capitalisation, facilitation de laccès aux sources, partenariats).
Le développement des outils dobservation fine à léchelle départementale ou infra-départementale, doit permettre aux services de :
- comprendre au plus près des territoires (bassin de vie, agglomération...) le fonctionnement du marché et la diversité des besoins pour construire et porter le point de vue de lEtat dans les démarches locales (PLH, SCOT, PLU...) ;
- élaborer et animer en partenariat les dispositifs contractuels, dont les conventions de délégations, mais également les PDALPD et les démarchés de renouvellement urbain ;
- alimenter la connaissance de niveau régional et la définition des orientations à cette échelle.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit la mise en place de dispositifs dobservation liés aux conventions de délégation de compétence, destinés à suivre les effets des politiques mises en oeuvre. Les modalités dassociation des services de lEtat à ces dispositifs devront être discutées avec les collectivités dans le cadre de la négociation des conventions. Les collectivités en sont maître douvrage et sont pleinement responsables de leur mise en place. Cependant, en fonction du contexte de partenariat local et des éventuels dispositifs existants, il conviendra de définir avec elles le dispositif le plus adapté : création dun dispositif ad hoc ou adossement à un dispositif existant, élargissement du périmètre dobservation, modalités dassociation des différents partenaires...
Au-delà des dispositifs liés à la loi du 13 août 2004, il vous appartient de déterminer, selon le contexte local et les besoins et capacités de connaissance, la pertinence et la faisabilité dun dispositif dobservation partenarial pour permettre des transferts mutuels de connaissance, le rapprochement des politiques détudes, la création de lieux de débat ou encore la mise en commun de moyens... Doivent alors être garanties certaines conditions daccès et déchanger de données (transparence, contractualisation, respect du secret statistique...). Quel que soit le dispositif retenu, il convient de souligner la nécessité pour les services de léquipement de conserver une capacité dexpertise propre pour construire le point de vue de lEtat sur le territoire et les réponses aux questions se rapportant aux politiques dont il est le garant.
Le degré dimplication de la maîtrise douvrage partenariale et les choix de mise en commun de moyens financiers et techniques (apport de données, de compétences, partage du coût de production et danalyse) sont des éléments essentiels à évaluer lors de la création des observatoires car ils sont les conditions de pérennité des dispositifs.
NOTE (S) :
(1) ti1.27.27Pour mener vos travaux détudes, vous pourrez notamment vous appuyer sur :
3 - les CD-Rom régionaux « tableau de bord de lhabitat privé » réalisés par lANAH en partenariat avec la DAEI et la DGUHC (en cours de diffusion) ;
3 - les résultats de létude que mène actuellement lANAH, en collaboration avec la DGUHC, sur la prise en compte du parc privé dans les PLH, qui devraient être disponibles mi-2005 ;
3 - les documents méthodologiques de la DGUHC :
3 - évaluation des méthodes de connaissance des besoins en logement (document provisoire disponible sur lintranet « DGUHC en actions/études/suivi/études et travaux en cours ») ;
3 - connaître les exclusions du logement (document provisoire diffusé aux services en mai 2004) ;
3 - observation de lhabitat et analyse des territoires (3 fascicules diffusés en avril 2004 et disponibles sur lIntranet de la DGUHC/publications/outils /observation et études).